Boston Review: cosa c'è che non va nella tecnocrazia?

La parola "tecnocrazia" esiste da un secolo, ma come termine di derisione politica è fiorita dalla crisi finanziaria globale del 2008, soprattutto nel contesto della risposta alla recessione guidata dall'austerità dell'Unione europea. Critica avere presunta, in particolare, che la politica dell'UE è stata sovradeterminata da esperti non eletti, in particolare quelli all'interno della Banca centrale europea, le cui posizioni li hanno isolati dalla responsabilità democratica. Il movimento Occupy Wall Street dei primi anni 2010 ha dato voce a un'indignazione simile negli Stati Uniti.

Con il senno di poi, questi dibattiti ora si registrano come i primi punti critici di una resa dei conti politica del ventunesimo secolo sul rapporto tra esperti e cittadini: ciò che il politologo Archon Fung ha detto l'ascesa della "democrazia ad ampia apertura e a bassa deferenza". I segni di quella resa dei conti sono ovunque. Da quando la pandemia di COVID-19 ha fatto precipitare il mondo in una serie di crisi interconnesse, le agenzie di salute pubblica come i Centers for Disease Control and Prevention (CDC) statunitensi sono state accusate di cattiva gestione, comunicazione errata e persino vero e proprio inganno, mentre le istituzioni economiche come la Federal Reserve e la Banca Centrale Europea hanno esercitato ampio potere discrezionale sulla via del recupero. Qualunque cosa si pensi dei dettagli di questi dibattiti, è innegabile che i cittadini democratici di molte nazioni si trovano in una posizione di dipendenza e sfiducia, dipendenti dalle istituzioni tecnocratiche ma privi di meccanismi significativi di supervisione e responsabilità. La tecnocrazia non può essere liquidata come un mero spettro dell'immaginazione populista paranoica.

Allo stesso tempo, il concetto stesso di tecnocrazia rimane poco definito e gli argomenti contro di esso mancano di un solido fondamento normativo ampiamente condiviso. I critici hanno molti obiettivi e non è sempre chiaro esattamente su quali basi dovremmo trovare tali obiettivi discutibili. Una delle ragioni di questa situazione potrebbe essere che la tecnocrazia è stata raramente una preoccupazione centrale per la teoria democratica, nonostante il sforzi del filosofo tedesco Jürgen Habermas e di alcuni suoi compagni di viaggio. Anche tra coloro che hanno simpatie democratiche, la tecnocrazia può sembrare un obiettivo meno urgente di oligarchia, autoritarismo, o "minorismo. "

In effetti, molti trovano l'ideale tecnocratico desiderabile, o almeno accettabile. Gli intellettuali liberali e progressisti hanno spesso abbracciato istituzioni tecnocratiche e meritocratiche, soprattutto di fronte all'insurrezione "populista". Perché non lasciare le decisioni a chi è più competente a prenderle? Recenti argomenti provocatori per meritocrazia politica e persino epistocrazia hanno messo i democratici (minuscoli) sulla difensiva. Persino alcuni che detengono il tono escludente di queste argomentazioni guardano favorevolmente alla depoliticizzazione delle decisioni politiche in modo che il logica più fredda può prevalere l'utilitarismo.

Ma chi ha a cuore la buona politica, non meno di chi ha a cuore la democrazia profonda o la cittadinanza pubblica, dovrebbe esitare a abboccare al tecnocrate. Anche se la tecnocrazia non è la minaccia più terribile o imminente alla democrazia, le sue intersezioni con il dominio delle élite e il governo minoritario meritano un attento esame. Per risolvere questi dibattiti è necessario chiarire esattamente cosa significa tecnocrazia e come, perché e in quali condizioni pone un problema per la democrazia. Una serie di lavori accademici negli ultimi anni aiuta a chiarire queste poste in gioco e offre risorse preziose per immaginare come dovrebbe essere un'opposizione democratica alla tecnocrazia.

Il concetto di tecnocrazia

Di cosa parliamo esattamente quando parliamo di tecnocrazia? Sebbene oggi utilizzato come termine di critica, l'idea trae le sue origini da una proposta utopica di governo. Durante la fine del diciottesimo e l'inizio del diciannovesimo secolo, pensatori illuministi come Nicolas de Condorcet e socialisti utopisti come St. Simon e Auguste Comte anticiparono una scienza predittiva della società che avrebbe consentito il perfezionamento del governo come sistema di amministrazione razionale. L'idea di superare la politica con una razionalità tecnico-scientifica tale per cui "al governo delle persone si sostituisce l'amministrazione delle cose" è spesso associata a san Simone, ma l'ideatore della frase, infatti, era il filosofo tedesco (e frequente coautore di Karl Marx) Friedrich Engels, che credeva che lo stato comunista sarebbe stato un supervisore della produzione piuttosto che un arbitro dei conflitti politici. È in questo contesto che Engels è famoso anticipa l'“estinzione” della forma statale stessa.

Nel ventesimo secolo, proposte di governo da parte di ingegneri furono avanzate da intellettuali come Thorstein Veblen negli Stati Uniti e Walter Rathenau in Germania, dando origine a un movimento tecnocratico di breve durata che proponeva il governo di esperti come soluzione ai problemi economici di l'era della depressione. Come termine, "tecnocrazia" non aveva molto potere di resistenza, ma il concetto di governo da parte di esperti si è rivelato influente. Negli Stati Uniti, in particolare, la tecnocrazia è stata alternativamente rafforzata e contestata da intellettuali e politici dell'era progressista. Mentre i fini dei riformatori progressisti tendevano ad essere populisti ed egualitari, si divisero sul fatto che i mezzi dovessero essere tecnocratici o democratici, come evidenziato dal famoso dibattito tra il giornalista Walter Lippmann e il filosofo John Dewey.

Nella visione "realista" di Lippmann, i cittadini comuni erano impotenti, irrimediabilmente vincolati dalla ristrettezza delle loro prospettive e interessi e quindi incapaci di autogoverno. Ma esperti ed élite, ha affermato, potrebbero ancora fornire i beni che le persone vogliono dai loro governi se autorizzati a dirigere la politica sulla base della conoscenza scientifica sociale. Dewey, pur accettando gran parte del racconto di Lippmann a livello descrittivo, credeva che più discussioni pubbliche e processi decisionali, essenzialmente più democrazia, fossero il meccanismo mediante il quale i cittadini potevano educare e organizzarsi. Probabilmente è stata la visione di Lippmann a prevalere all'inizio del ventesimo secolo, poiché nell'era del New Deal predominavano gli approcci dall'alto verso il basso alla governance. Nel suo libro Democrazia contro il dominio (2016), lo studioso di diritto Sabeel K. Rahman spiega che il New Deal perseguiva obiettivi progressisti attraverso un paradigma managerialista di governance economica in cui l'esperienza tecnocratica veniva impiegata verso la fine dell'ottimizzazione economica.

Entro la metà del ventesimo secolo, emerse un contrappunto distopico alle visioni progressiste o socialiste della tecnocrazia, sottolineando il carattere disumanizzante di una società basata sul controllo tecnico. Le opere classiche di questo genere, da Jacques Ellul La società tecnologica (1964) a quello di Herbert Marcuse Uomo unidimensionale (1964), di Theodore Roszak La creazione di una contro cultura (1969) e di Kurt Vonnegut pianista (1952) — tendono ad essere venati di disperazione esistenziale per una rivalutazione dei valori e un malessere di civiltà in cui l'umanità è dominata dalla tecnologia, dalla tecnica e dalla razionalità tecnica. In questa linea di argomentazione, la tecnocrazia "non è semplicemente una struttura di potere" ma "l'espressione di un grande imperativo culturale", come ha detto Roszak.

Tali argomentazioni possono aiutarci a capire quale sia la posta in gioco nel conflitto tra tecnocrazia e democrazia come paradigmi astratti, ma sono meno utili per identificare la tecnocrazia a livello delle istituzioni. Più vicino al bersaglio è la preoccupazione tra i teorici democratici che una società tecnologica, in virtù della sua complessità, rende la conoscenza specializzata una necessità in un modo che giustifica l'esclusione del cittadino medio e sfida così la visione classica della cittadinanza basata sul giudizio pratico. Tra le teorie classiche, queste preoccupazioni sono meno simili a quelle di Ellul o Marcuse che a quelle del politologo francese Jean Meynaud, che argomenta in tecnocrazia (1969) che l'idea significa "l'ascesa al potere di coloro che possiedono conoscenze o capacità tecniche, a scapito del tipo tradizionale di politico". Questo ci avvicina al concetto di tecnocrazia come è stato discusso dagli anni '1990, che ha a che fare con il ruolo di una classe di esperti i cui progetti politici neutrali o strumentali soppiantano la discussione politica sui valori tra i cittadini. La sociologa Elizabeth Popp Berman, tra gli altri analisti contemporanei, estende questa preoccupazione di sostenendo che sia i politici repubblicani che quelli democratici hanno naturalizzato un approccio alla politica economica che dà per scontata l'importanza dell'efficienza emarginando le preoccupazioni concorrenti come l'equità, la giustizia e l'uguaglianza.

Mentre il concetto "classico" o "utopico" di tecnocrazia implicava il governo diretto di esperti, la tecnocrazia così com'è realmente esistita è spesso "formalmente rispettosa dei valori e delle istituzioni democratiche", come ha affermato Claudio Radaelli osservato. Gran parte del lavoro empirico sulla tecnocrazia è stato guidato da Miguel Centeno definizione: "il dominio amministrativo e politico della società da parte di un'élite statale e di istituzioni alleate che cercano di imporre un paradigma politico unico ed esclusivo basato sull'applicazione di tecniche strumentalmente razionali". Studi della tecnocrazia in America Latina, ad esempio, hanno descritto i tecnocrati come una classe autonoma in grado di promuovere i propri interessi anche contro una notevole opposizione da parte di politici democraticamente eletti. La tecnocrazia in questo senso è distribuita in tutto il ramo esecutivo del governo e nelle istituzioni non governative che assistono i tecnocrati nello sviluppo, nella difesa e nell'esecuzione delle politiche.

Altri potrebbero preferire una definizione più ristretta di tecnocrazia che sia più facile da distinguere dalla democrazia. Duncan McDonnell e Marco Valbruzzi, per esempio, offrire una tipologia in cui i governi "completamente tecnocratici" o "guidati da tecnocrati" conferiscono potere a esperti nominati al di fuori dell'apparato politico-partitico. Quattro dei regimi europei che identificano - in Ungheria, Repubblica Ceca, Grecia e Italia - hanno tutti visto tecnocrati nominati in risposta alla crisi finanziaria globale. Eppure le risposte politiche dell'UE e degli Stati Uniti alla crisi sono state entrambe caratterizzate come tecnocratiche nonostante il fatto che gli esperti non abbiano governato o "governato" direttamente nella stragrande maggioranza dei casi. (Una notevole eccezione negli Stati Uniti si è verificato a Detroit.) Definire la tecnocrazia come un tipo di regime distintivo non rende giustizia all'intera portata della politica tecnocratica.

Più vicino al segno c'è quello che hanno Christopher Bickerton e Carlo Accetti identificato come “l'appello al trasferimento del potere politico ad attori e istituzioni che traggono legittimità dalla loro competenza tecnica e competenza amministrativa”. Altrettanto importante è dove viene trasferito questo potere politico da: i funzionari eletti e il pubblico che li autorizza. La giustificazione per la tecnocrazia è in genere che gli esperti prenderanno decisioni migliori rispetto al pubblico o ai suoi rappresentanti e che prenderanno le decisioni migliori quando saranno a diversi passi dalle pressioni politiche che generano. Ignacio Sanchez-Cuenca sostiene in questo senso che “la tecnocrazia può essere caratterizzata come processo decisionale politico da parte di funzionari non eletti che sono nominati a causa della loro competenza tecnica. . . . L'idea centrale della tecnocrazia è che il processo decisionale politico è "depoliticizzato" per ragioni di efficienza e isolato dal processo democratico".

Mettendo insieme tutto questo, la tecnocrazia potrebbe essere meglio interpretata come insiemi di attori e istituzioni, tipicamente ma non sempre nazionali o sovranazionali, che concentrano il potere tra esperti non eletti e prendono decisioni vincolanti sulla base delle competenze, invece di offrire meramente input consultivi . Istituzioni tecnocratiche di questo tipo sono distribuite nelle burocrazie statali, dove promuovono la politica in materia di economia, sicurezza nazionale, militare, immigrazione, istruzione, ambiente e molto altro ancora. Da questo punto di vista, non è importante giungere a una conclusione sul fatto che un dato sistema politico, a grandi linee, sia tecnocratico o democratico; la maggior parte degli aspetti di visualizzazione di entrambi. Invece di cercare di identificare un punto di fuga o una linea luminosa in cui una democrazia "diventa" una tecnocrazia, dovremmo concentrarci sull'identificazione di manifestazioni illegittime o indesiderabili della tecnocrazia, quelle che prevengono, escludono o altrimenti diminuiscono le capacità decisionali democratiche.

Gli esempi abbondano di tali dominio tecnocratico. Molti casi di studio sulla tecnocrazia nel ventesimo secolo si sono concentrati sulla politica di sviluppo, compresa la salute pubblica, le infrastrutture e soprattutto la politica fiscale, aree in cui gli esperti hanno non solo l'ampia autonomia che caratterizza la tecnocrazia, ma anche, quando abilitati da poteri nazionali o sovranazionali. istituzioni, una certa capacità di forzare la mano a politici eletti offrendo o trattenendo fondi o prevalendo sulle istituzioni locali. Uno dei risultati chiave di questa letteratura è che i tecnocrati possono presentare e forse capire i loro progetti come apolitici, ma ciononostante si impegnano in manovre politiche per espandere la loro influenza e proteggere la loro autonomia. In effetti, spesso eccellono in questo aspetto del loro lavoro, anche se gli obiettivi sostanziali delle loro politiche falliscono o si ritorcono contro. James Ferguson, ad esempio, dimostra in uno studio classico che i progetti di sviluppo della Banca Mondiale in Lesotho hanno ampliato la burocrazia statale senza aiutare i poveri, mentre quello di Eve Buckley lavoro recente sulla politica di sviluppo brasiliana mostra che i tecnocrati hanno trascurato le questioni politiche di equità e distribuzione per mantenere il favore delle élite di governo. In entrambi i casi, la promessa di “risolvere” la povertà senza confronto politico ha portato al radicamento delle disuguaglianze politiche ed economiche.

Sebbene tali casi presentino alcuni dei casi più sorprendenti di dominio tecnocratico (e spesso di fallimento tecnocratico), questo problema è difficilmente confinato al mondo in via di sviluppo, ovviamente. La politica economica negli Stati Uniti e nell'UE è un esempio calzante. Nel suo libro recente Potere non selezionato: la ricerca della legittimità nel settore bancario centrale e nello Stato regolamentare (2018), Paul Tucker definisce le banche centrali come la Banca centrale europea e la Federal Reserve degli Stati Uniti "l'epitome del potere tecnocratico". E recente borsa di studio all'incrocio tra storia ed economia politica ha chiarito la traiettoria intellettuale e istituzionale che ci ha condotto qui. Sia nella sua formulazione iniziale tra le due guerre che nelle sue più recenti articolazioni neoliberiste, la dottrina dell'indipendenza della banca centrale ha giustificato una politica di "eccezionalità tecnocratica”, come ha detto Jacqueline Best, che sospende e contiene la politica democratica ordinaria per imporre “disciplina” sullo Stato e circoscrivere le pretese distributive dei cittadini.

Rahman ha avanzato argomentazioni simili riguardo alla politica economica degli Stati Uniti. Ha caratterizzato la risposta dell'amministrazione Obama alla crisi finanziaria del 2008, ad esempio, come un prodotto di una filosofia "manageriale" che sottolinea la necessità di istituzioni di regolamentazione che siano "centralizzate, guidate da esperti e politicamente isolate, libere di fare basi di una conoscenza scientifica moralmente neutrale”. Altrove, sostiene che il disegno di legge Dodd-Frank, il fulcro degli sforzi di riforma dell'amministrazione Obama, mostra un "impulso tecnocratico", basato sul punto di vista dei suoi architetti secondo cui il buon governo si ottiene contenendo le pressioni politiche e assicurando l'autonomia degli esperti. Proprio nel momento in cui era necessaria una politica economica più reattiva e trasparente, sostiene Rahman, i rami esecutivo e legislativo hanno entrambi agito ampiamente per isolare il processo decisionale dalla pressione pubblica.

Più in generale, sia gli Stati Uniti che l'UE delegano un profondo livello di potere decisionale alle agenzie amministrative che ricevono un controllo poco significativo né dal pubblico né dai funzionari eletti, non solo le banche centrali ma istituzioni come il CDC, l'Agenzia per la protezione ambientale e la Food and Drug Administration. Scrutare la natura tecnocratica di queste istituzioni può sembrare rischioso in un momento in cui la destra statunitense sta montando a tutto campo assalto sullo stato amministrativo. Ma le critiche democratiche alla tecnocrazia non implicano la visione di tutte le forme di burocrazia come intrinsecamente maligne o illegittime. Al contrario, sollevano interrogativi sulle catene di responsabilità che legano le sue azioni al pubblico e su cosa ci dicono gli impegni democratici su come queste forme istituzionali potrebbero aver bisogno di essere riformate.

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